Consiglio Universitario Nazionale

Oggetto: Natura, composizione, ruolo e compiti del CUN nel sistema universitario nazionale: ipotesi di revisione normativa.

Adunanza del 6.11.2003

IL CONSIGLIO UNIVERSITARIO NAZIONALE

Sentiti i relatori

PRENDE ATTO

con soddisfazione della volontà manifestata dal Parlamento e dal Ministro dell’Istruzione, Università e Ricerca di procedere ad una riforma dell’organo di rappresentanza delle istituzioni universitarie autonome e che, a tale fine, è stato dato mandato al Presidente del CUN prof. Luigi Labruna di formulare una proposta organica, sentite le forze culturali, sociali e politiche. La riflessione sul problema della rappresentanza costituisce l’occasione opportuna per un ripensamento dell’attività e della storia del concreto operare in questi ultimi anni delle autonome istituzioni universitarie e degli organismi istituzionali e non. Il vasto processo di riforma in atto, con la emanazione di provvedimenti, non sempre coerenti e comunque reciprocamente raccordati, ha inciso profondamente sulla natura e sul funzionamento dei vari organismi e dei soggetti di rappresentanza, inducendo attribuzioni e compiti che spesso risultano sovrapposti o incongruenti. Il problema della rappresentanza costituisce il punto nevralgico e fondante per il mantenimento dell’unità, coerenza e razionalità del sistema universitario nella sua considerazione concettuale e nel concreto funzionamento.

A conclusione del proprio mandato il CUN reputa doveroso formulare osservazioni e proposte, mettendo al servizio della istituzione universitaria gli studi, gli interventi e l’esperienza maturata in anni di intensa attività caratterizzati dall’avvio e dal consolidamento della riforma degli ordinamenti didattici. A tal fine, il CUN si è avvalso dei risultati dell’azione di costante e proficua consultazione del corpo docente, del personale tecnico amministrativo e degli studenti, delle conferenze dei Presidi di Facoltà, delle diverse associazioni a carattere scientifico o sociale in cui è organizzata la docenza universitaria, nonché delle più qualificate Istituzioni che sono espressione del mondo scientifico e culturale del Paese.

L’attuale CUN ha operato in questi anni sulla base della definizione della propria natura e delle proprie competenze presenti nella legge 127/1997 Art. 17 comma 102, accompagnando la fase di svolta dell’Università italiana nella realizzazione della piena e compiuta autonomia in ottemperanza a quanto stabilito dalla medesima legge, dando finalmente applicazione all’art. 33 della Costituzione, che sancisce il principio per "le istituzioni di alta cultura, università e accademie, di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalla legge dello Stato". L’attuazione del principio dell’autonomia si è sviluppata nell’ultimo decennio dapprima sul terreno finanziario e organizzativo, con la legge finanziaria del 1993, ed è in corso di completamento con l’applicazione dell’autonomia didattica fissata dal DM 509/99. Poiché si tratta di un complesso processo di passaggio dal vecchio al nuovo ancora in fieri, l’Università italiana si presenta oggi come un vero e proprio laboratorio, ricco di iniziative ma anche soggetto a sovrapposizioni, elementi di conflitto, contraddizioni e aspetti di confusione.

Due elementi hanno caratterizzato profondamente questi anni: la costruzione di uno spazio culturale europeo della ricerca e della formazione superiore e l’avvio di una riforma universitaria che della autonomia ha fatto il proprio asse portante.

Il primo aspetto ha avuto come base fondante le dichiarazioni, da parte dei ministri europei competenti, della Sorbona, di Lisbona, di Bologna e, da ultimo, sotto la presidenza italiana dell’UE, di Berlino. Il complesso dell’orientamento prevalente ha contribuito ad un’opera di progressiva proiezione europea del sistema nazionale, con l’impegno all’assunzione metodica di punti di riferimento comune dell’articolazione dell’istruzione superiore su due cicli principali, come ribadito nella recente dichiarazione di Berlino, e di parametri generali di confronto e di valutazione dei diversi sistemi della ricerca e della didattica. Tutto ciò ha contribuito a impostare su nuove basi il sistema universitario italiano, con l’attivazione di un processo fondato su una più puntuale individuazione dei profili formativi e professionali, sull’allentamento dei vincoli burocratici e centralistici con un ampliamento dell’autonomia degli Atenei e conseguentemente con la promozione di un maggiore impulso alla competizione interna e internazionale, con la costruzione, ancora da verificare e raffinare, della cultura e degli organismi della valutazione.

Si deve tuttavia osservare che, nel mentre questa svolta sta incidendo profondamente sulla cultura e nelle prassi delle istituzioni universitarie, essa non ha ancora prodotto mutamenti significativi sul piano delle scelte di politica economica e sulla priorità dell’investimento produttivo in ricerca e formazione, veri e propri assi di riferimento decisivo per la promozione dello sviluppo nella società della conoscenza. Questo sfasamento tra livello della intenzione e enunciazione di principio da un lato e livello della decisione e attuazione dall’altro produce disfunzioni evidenti e diffuso malessere.

Il secondo aspetto ha aperto una fase del tutto nuova nella concezione della formazione superiore, costringendo ad un superamento della cultura e della gestione centralistica, imponendo al sistema universitario di misurarsi in modo più stringente con la domanda sociale di formazione, in funzione di una risposta più aderente ai bisogni, ai tempi e ai modi di uno sviluppo spesso disomogeneo per intensità e qualità, per tradizione e cultura, fra le diverse aree del Paese. Nello stesso tempo si è andata progressivamente affermando una cultura della differenza, tesa a ricercare e accentuare le specificità legate ai percorsi formativi, curricolari e professionali, anche se spesso in una logica tumultuosa e approssimativa di competizione fra i diversi Atenei, a livello nazionale, regionale e talvolta anche locale, non di rado confondendo cultura di competizione con cultura di concorrenza nel sistema di mercato.

Discende dal riconoscimento del valore e della libertà della ricerca e dell’insegnamento, sanciti dai principi costituzionali, la necessità per l’intero sistema di trovare adeguata espressione attraverso autonome forme di rappresentanza e di autogoverno. Questo al fine di sviluppare una ricerca e una formazione libere da condizionamenti e in grado di crescere e di svilupparsi sulla base dei propri principi fondanti, sia pure nel contesto di un quadro di riferimento normativo comune e di una efficace azione di valutazione.

L’organismo di rappresentanza, il nuovo CUN, deve avere carattere nazionale, essere elettivo e espressione dei diversi momenti che caratterizzano la totalità del sistema universitario: la ricerca e la didattica nelle sue diverse aree scientifiche, l’organizzazione, l’amministrazione e la gestione, e la componente studentesca. Solo se la rappresentanza assumerà un carattere compiuto ed equilibrato sia nella composizione sia nella determinazioni dei fini e delle competenze, essa sarà in grado di esprimere, tutelare e rafforzare l’autonomia del sistema in quanto tale, mediante la garanzia dell’autonomia dei soggetti che in esso operano, siano essi intesi come soggetti istituzionali che come singoli. La rappresentanza sistemica è condizione necessaria per il buon funzionamento dell’autonomia.

La specifica configurazione del sistema attuale non può non avere carattere eminentemente pubblico, fondato da un lato sul suo finanziamento principalmente pubblico e sulla determinazione di un quadro di riferimento normativo comune, e dall’altro su una articolazione al suo interno di autonomie che si esplicano attraverso forme specifiche di organizzazione della ricerca e dei percorsi formativi e curricolari della didattica, di gestione delle risorse e della individuazione di finalità specifiche all’interno del quadro generale condiviso. Qualunque tendenza a sciogliere questa articolazione equilibrata a favore ora di un orientamento centralistico ora di sistemi modellati sulla cultura del mercato, della competizione e di una deregolazione spinta, è contraddittorio. Non a caso la dichiarazione di Berlino, formulata il 19 settembre 2003, ribadisce da un lato che "l’alta educazione è un bene pubblico e una pubblica responsabilità" e dall’altro "che nella cooperazione e nello scambio accademico internazionale i valori dell’accademia debbono prevalere": essi sono i valori dell’autonomia.

Il CUN ribadisce quindi che, allo stato, gli obiettivi del sistema possono essere conseguiti all’interno di un quadro di riferimento di carattere generale, ma in grado di esaltare la capacità di autonomia dei soggetti che operano al suo interno, e non nella forma della costituzione degli Atenei come puri soggetti privati, svincolati da ogni quadro normativo di riferimento e operanti sulla base delle leggi del mercato e della concorrenza. Sulla base di queste considerazioni, il CUN deve continuare a svolgere, nell’ambito delle proprie competenze, attività di indirizzo e di coordinamento generale del sistema, formulando pareri e proposte al Parlamento e al Ministro competente su tutti gli aspetti che riguardano il sistema della ricerca e della formazione superiore del Paese.

La nuova normativa deve prevedere che il CUN sia chiamato a formulare pareri e proposte:

- sulla programmazione universitaria, sulla istituzione e l’attivazione di nuovi Atenei e facoltà, a qualunque tipologia questi appartengano, verificando l’esistenza delle condizioni di merito ex ante e ex post;

- sui criteri per la distribuzione delle risorse agli Atenei sia in ordine al finanziamento ordinario che a forme di intervento straordinario, in funzione del riequilibrio o in vista della implementazione dell’eccellenza sul terreno della ricerca, della didattica e in generale della formazione superiore;

- su tutto ciò che concerne la strutturazione e l’organizzazione della ricerca e della didattica, attraverso la determinazione dei settori scientifico disciplinari, la definizione di classi di studio, la valutazione dei regolamenti didattici di Ateneo e in generale di tutte quelle forme che potranno essere introdotte;

- sul reclutamento dei professori e dei ricercatori dell’università, nonché sulla legittimità degli atti e delle procedure relative.

Per il conseguimento di tali obiettivi, il CUN dovrà:

- essere elettivo e garantito nella sua autonomia di giudizio e indipendenza;

- essere costituito, con elezioni di primo grado, come espressione della rappresentanza dei docenti e ricercatori operanti nelle diverse aree scientifiche e del personale tecnico amministrativo, nonché, con elezioni di secondo grado, della rappresentanza dell’area della gestione e del governo delle singole Università organizzate nella CRUI e della componente studentesca rappresentata dal CNSU;

- essere titolare di un potere consultivo e di indirizzo in materia di programmazione universitaria, sia in ordine alla dislocazione e alla diffusione delle sedi sul territorio nazionale, sia in ordine alla distribuzione delle risorse, sia in ordine alla valutazione del possesso dei requisiti di merito ex ante e ex post;

- essere la sede istituzionale di sintesi dei processi di definizione dell’offerta didattica che si concluda con il rilascio di titoli universitari;

- costituire il momento terminale delle funzioni consultive che abbiano per oggetto il sistema nel suo complesso; a tale fine i pareri del CUN concernenti le proposte delle Università riguardanti istituzione e attivazione di nuovi corsi di studio, di nuove Facoltà ovvero di nuove Università saranno espressi dopo l’acquisizione dei pareri degli altri organi tecnici e consultivi;

Si dovrà inoltre prevedere la partecipazione di diritto, senza voto, alle sedute del CUN dei Presidenti, o loro delegati, della CRUI, del Comitato Nazionale di Valutazione del sistema universitario (CONVSU), del Comitato di indirizzo della valutazione della ricerca (CIVR) e del Consiglio Nazionale degli Studenti universitari (CNSU). Il Presidente del CUN, o un suo delegato, parteciperà, senza diritto di voto, alle adunanze dei predetti organi universitari.

In relazione a questioni di particolare rilevanza scientifica, il CUN, al fine di esprimere parere di competenza, acquisirà l’orientamento dell’Accademia dei Lincei, del Consiglio Nazionale delle Ricerche e di altri Enti pubblici di ricerca.

Il Consiglio curerà relazioni a livello internazionale.

Per lo svolgimento delle sue funzioni, il CUN dovrà essere dotato, fin dal suo insediamento, di specifiche e adeguate risorse che gli consentano di sviluppare attività di approfondimento e di studio, di dibattito e di confronto a livello nazionale e internazionale, in collaborazione con il sistema delle imprese, enti pubblici e privati, con le forze produttive e sociali. Il CUN - anche sulla base della acquisizione dell’autorevole parere del Presidente dell’Accademia dei Lincei prof. Conso - ritiene che il ruolo di rappresentanza e di autogoverno comporti che l’intervento disciplinare nei confronti della docenza continui ad essere effettuato, a livello nazionale, da una Corte di disciplina, eletta dal Consiglio tra i suoi membri docenti. Sembra opportuno che la Corte abbia identica composizione per tutti i procedimenti.

L’azione disciplinare è obbligatoria ed è attivata dal Rettore. Il procedimento è ispirato al principio del giusto processo. Le deliberazioni della Corte sono vincolanti per le Università. Deve essere prevista l’adozione di misure cautelari in caso di urgenza.

Occorre inoltre che sia rivolta particolare attenzione al problema della sospensione dei termini anche con riferimento a fattispecie definite, come la presenza di procedimenti penali in corso, e la cessazione da componente della Corte e della procedibilità in caso di avvenuto patteggiamento.

Tenuto conto dell’invecchiamento e della dispersione delle norme, delle incongruenze che sussistono sul terreno delle determinazione delle sanzioni, nonché dei termini da rispettare a garanzia dei diritti della difesa dell’incolpato e a tutela della istituzione, è opportuno che, in un secondo tempo – eventualmente nell’ambito dell’auspicata redazione di un testo unico della normativa universitaria - si provveda ad una riformulazione organica di tutta la materia disciplinare, in stretta coerenza con l’insieme delle normative che regolano il pubblico impiego, salvaguardando e valorizzando gli elementi di specificità propri della funzione docente.

Infine il CUN sottolinea l’opportunità di definire un tempo congruo di durata in carica del Consiglio (non oltre il quadriennio), la ineleggibilità immediata dei suoi membri, l’introduzione di un meccanismo di ricambio a metà mandato che assicuri sia la continuità del suo operare sia la verifica della rappresentanza. Ciò contribuirà a rispettare le scadenze, condizione essenziale per il buon funzionamento del sistema. Il CUN raccomanda al Ministro di procedere speditamente alla attuazione della riforma prospettata e a indire al più presto le operazioni elettorali per l’elezione del nuovo organismo.

A seguito del parere sopra riprodotto il Direttore Generale Dottor D'Addona ha comunicato (10 novembre 2003, prot.259/SAUS) che il Capo di Gabinetto del Ministro "ha ritenuto di avviare le procedure elettorali di rinnovo del CUN in vista della scadenza del mandato del predetto organo, prorogato fino al 30 aprile 2004".